संघियता डेग नसर्नुको कारण - विनोद न्यौपाने

"हाम्रो संघीयता मूलत: जातीयताको विशेषता बोकेको एकात्मक संघीयता हो, यसलाई अहिलेको संघीयताको ढाँचा र रूपरेखामा सोली मोडलमा बनाइएको छ । हाम्रो संघीयता मूलत: जातीयताको विशेषता बोकेको एकात्मक संघीयता हो, यसलाई अहिलेको संघीयताको ढाँचा र रूपरेखामा सोली मोडलमा बनाइएको छ ।"
हामी हिँडिरहेको अवस्था
भूमण्डलीकरण शब्द अहिलेको आधुनिक युगको संस्करणमा हितोपदेश हात्ती हो । यो ऐतिहासिक र द्वन्द्वात्मक प्रक्रिया हो । यो नेपालको भूगोल हेर्दा बहुमुखी, विवादास्पद र द्वन्द्ववादी प्रक्रियाभित्र सूक्ष्म क्षेत्र, अवधारणा र परिधि अध्ययन गर्दा एकीकृत रूपले एक ढाँचाको संरचनामा प्राविधिक, सांस्कृतिक, बसाइँसराई, आर्थिक र सामाजिक संरचना तथा रूपान्तरण सबै एकै धागोमा समेटिन आइपुग्छन् । अहिलेको भूमण्डलीकरण, पुँजीपतीय भूमण्डलीकरण अर्थात् पुँजीवादी ग्लोबलाइजेसनको संरचनामा हामी हिँडिरहेको अवस्था हो । यसले हाम्रो व्यावसायिक, औद्योगिक र वित्तीय भिन्नता उत्पादनमा गरेको छ जो सबै वित्त पुँजीमा आधारित देखिन्छन् ।
मूलत: नेपाली समाजको सांगठनिक वस्तुस्थिति हेर्दा र चासो र चिन्ताको स्तरलाई हेर्दा पहिलो— गाउँ, घर र समुदाय, स्थानीय तहमा जातजाति, धर्म, संस्कार जोडिएको छ ।

दोस्रो, राष्ट्रिय रूपले जोडिएको विरासत, राष्ट्रिय सार्वभौमिकता, राष्ट्रिय पहिचान र राष्ट्रियता आउँछ । तेस्रो, अन्तर्राष्ट्रिय समुदायको मुख्य चासोको विषय आर्थिक भूगोल हुन्छ । प्रजातन्त्र, संघीयता र गणतन्त्र स्थिर र समृद्धि गर्न खास नवसंस्थावादको पुनर्संरचनाको अवस्था र नवीकरणको प्रभाव, संवैधानिक नियमहरूको एक निश्चित ढाँचा र रूपरेखाले साथै सामाजिक नियम र अभ्यासहरूले निश्चित गर्छ । मुख्यत: राजनीतिक विकास र रूपान्तरण प्रजातान्त्रिक रूपले पद्धतिमा र संस्थागत संरचनामा आउन आर्थिक विषयहरूसँग सहसम्बन्ध हुन्छ । के हो अन्तरसरकारी सम्बन्ध ? अन्तरसरकारी सम्बन्ध सबै प्रकार र स्तरको अन्तरसरकारी एकाइहरू केन्द्र, प्रदेश र स्थानीय सरकारहरूबीच महत्वपूर्ण अन्तरक्रियाका रूपमा, अन्तरक्रियात्मक नेटवर्कका रूपमा, शासकीय पद्धति चलाउन हाम्रो संघीय व्यवस्थामा तीन तह; संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीचमा संस्थागत व्यवस्थाका लागि बढी वा कम उचित ढङ्गले समन्वय गर्न सक्षम बनाउन परिष्कृत गरिएको संस्थागत ढाँचा हो । अर्थात्, तीन तहको सरकारबीच अधिकार र जिम्मेवारी बाँडिएको विषयवस्तु हो ।

यो संस्थागत सहयोगको एक विकसित प्रणाली हो जसलाई संविधानले परिभाषित गरेबमोजिम समानता र परस्पर निर्भरताको सम्बन्धलाई सम्बोधन गर्न खोज्छ । यसको क्षेत्र न्यायपालिका, कार्यपालिका र व्यवस्थापिका तिनै हुन्छ भने तीन सरकारबीच अधिकार र जिम्मेवारीको बाँडफाँड मिलाइएको हुन्छ, जसमा प्राकृतिक स्रोत र साधन, अर्थ, अर्थसम्बन्धी र वित्तीय क्षेत्रबीचको अधिकार र जिम्मेवारी अहिलेसम्म संघीय व्यवस्था भएका मुलुकहरूको अध्ययन गर्दा देखिन्छ । तर, संघीयता भएका विभिन्न मुलुकमा आआफ्नै प्रकारका अन्तरसरकारी सम्बन्ध छन् । यो अन्तरसरकारी सम्बन्धसम्बन्धी ऐननियम फरक–फरक देखिन्छन्, एकै फर्मुला छैन । यहाँ झुक्किन नहुने अर्को शब्द भनेको, सरकार आफैंभित्रको सम्बन्धलाई भनिन्छ । जस्तै : केन्द्र सरकारभित्रकै मन्त्रालयबीचको सम्बन्ध, प्रदेश सरकारभित्रको सम्बन्ध आदि । यो अवस्था पनि हाम्रो मुलुकमा राम्रो नरहेको विषादी काण्ड बोल्छ ।
नेपालमा संघीयताको सुरुकै अवस्थामा अध्ययन र अनुसन्धान साथै ढाँचा तयार नगरिएकाले आर्थिक क्षेत्र र वित्तीय क्षेत्रमा, प्रशासनिक क्षेत्र जस्तै कर्मचारी समायोजनमा समस्या आएको छ भने संविधानको मर्म, संघीयताको कार्यान्वयन प्रक्रियामा कर्मचारीको असक्षमता, सरकारको र पार्टीहरूको असक्षमता र वेभ समाउन नसक्दा बितेका दुई वर्षमा अन्तरसरकारी सम्बन्धमा पनि समस्या देखा परेको छ । हाल विधेयक राष्ट्रियसभाका सांसदबीच छलफलमा रहेको थाहा हुन आएको छ । अर्कातिर धेरै विवाद निकालेका छन्, जस्तै : प्रदेश २ को वनजङ्गल र स्रोतसाधनको मुद्दा अदालत पुगेको देखिन्छ । यहाँ देशको हाल चलिरहेको संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीचको अन्तरसम्बन्ध व्यवस्थित गर्ने सम्बन्धमा केही लेख्न गइरहेको छु । हाम्रो संघीयता मूलत: जातीयताको विशेषता बोकेको एकात्मक संघीयता हो, यसलाई अहिलेको संघीयताको ढाँचा र रूपरेखामा सोली मोडलमा बनाइएको छ ।

मुख्य, प्रजातान्त्रिक अभ्यासको थलो भनेको स्थानीय तह हो भन्ने जुनसुकै विधेयक, ऐन र नियम बनाउँदा भुल्न हुँदैन । यो सोली मोडलमा बाहिरी अधिकार र आवरणभन्दा अभ्यास, संयत्रको चलायमान अवस्था, जनप्रतिनिधिको क्षमता, दक्षता, उत्तरदायित्व वहन र भूमिका खेल्न सक्ने परिधि बहुत महत्वपूर्ण हुन्छ । त्यसैले संविधानमै उल्लिखित भएर शक्ति विकेन्द्रीकरण तल्लो तहमा जानु संघीयता हो तर संघीयता ऐन, कानुन र नियमको मात्रै ठेली होइन । अर्थात्, यो समाजशास्त्र, राजनीतिशास्त्र, अर्थशास्त्र र विकास आदि–इत्यादि जोडिएको एकीकृत विषय हो । यो जटिल, गतिशील विषय हो, व्यापक र विस्तृत अध्ययनको आवश्यकता पर्छ । हाम्रो संविधानमा उल्लिखित अर्थात्, यहाँ संघ, प्रदेश र स्थानीय सरकारबीच सहकारिता, सह अस्तित्व, समन्वय र पारस्परिक सहयोगको सिद्धान्तका आधारमा अघि जानुपर्नेछ, जसलाई संविधानमै प्रस्ट उल्लेख गरी अभ्यासमा जाऊ भनी ठाडो र तेर्सो संयत्रको परिकल्पना गरिएको राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको व्यवस्था र अन्य आयोगहरूको औचित्यताले पुष्टि गर्छ ।

यहाँ सहकारिता, सहअस्तित्व, समन्वय र पारस्परिक सहयोगको परिभाषा के, कति र यसलाई मापन गर्ने सूचकहरू छैनन् । यसको अवधारणामा संघीयतामा मिलेर जाऊ, शक्तिको प्रयोगमा इन्टरलकिङ नगर (गाँठो ) भन्दा विकल्प छैन । अन्तरसरकारी सम्बन्धमा विधेयक तयार गर्दा शक्तिको बाँडफाँड र जिम्मेवारी÷उत्तरदायित्वलाई मूल विषयवस्तुभित्र रहेर अध्ययन गरिनुपर्छ । विश्वमै जतिसुकै संघीयताको बखान गरे पनि मुख्य राष्ट्रिय आर्थिक नीति र फिस्कल संघीयताको (अर्थ, अर्थसम्बन्धी र वित्तीय) बहाव एकै हुन्छ । तर, त्यो राष्ट्रिय आर्थिक नीति र वित्तीय नीतिहरू बनाउँदा स्थानीय तह, प्रदेशका समस्या, सेवा सुविधा प्रवाहका विषयहरू समेटिए÷समेटिएन, सा¥है महत्वपूर्ण हुन्छ, त्यो तल्लो तहका विषयहरू समेटिएर आउनुपर्छ ।
संघीयताको कार्यान्वयन थालिएको दुई वर्ष बितेको छ भने नागरिकहरू संघीयताको कार्यान्वयनप्रति सन्तुष्ट छैनन् । सेवा र सुविधा प्रवाहमा सहज महसुस भन्दा सरकारबीचको अन्तर सम्बन्धले गर्दा करको बोझ बढाएको ठूलो गुनासो जनमानसमा छ, जसको प्रत्यक्ष उदाहरण धरानको उपनिर्वाचनमा पार्टीहरूको मूल्याङ्कन बोल्छ । तीन सरकारबीचमा आउने मुख्य विषय वित्तीय र प्राकृतिक स्रोतसाधन महत्वपूर्ण हुन्छ । यहाँ विचार गर्नुपर्ने अर्को विषय भनेको सहकारिता, सहअस्तित्व, समन्वय र सामजस्यता चलायमान बनाउन र अधिकार साथै शक्तिको वितरण र जिम्मेवारीमा सहयोग गर्न बनेका सस्थाहरू हुन्, जसमा अन्तरप्रदेश परिषद् : राष्ट्रिय समन्वय परिषद्, प्रदेश समन्वय परिषद्, राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग र अन्य आयोगहरू : समन्वय समितिहरू साथै वित्तसम्बन्धी समितिहरू आदि छन् । अहिलेको अवस्था हेर्दा जनप्रतिनिधिहरू यी संस्थाहरूमार्फत जानुभन्दा आफू बाठो भएर द्वन्द्व निम्त्याउने कार्यहरू गरिरहेको अदालतमै स्रोत र साधनको विषय लिएर मुद्दा हाल्न पुगेकाले यो सोली मोडलको संघीयतामा अभ्यास, संयत्रभित्र र कार्यान्वयनको बाटोमा अघि गएको देखिँदैन । हाम्रो अवस्थामा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीचको अन्तरसम्बन्ध व्यवस्थित गर्ने सम्बन्धमा व्यवस्था गर्न बनेको विधेयक, २०७५ अध्ययन गर्दा यो विधेयक वैशाख २५, २०७६ मा राष्ट्रिय सभामा प्रवेश पाएको देखिन्छ र हालसम्म छलफलमै रहेको देखिन्छ ।

संघीयतामा ऐन, कानुन विधेयक बनाउँदा वर्तमान टेकेर भविष्यका व्यवधान, आउने समस्याहरूका लागि बाटो खोल्ने दृष्टि राखेर गरिन्छ, तर यो विधेयक अध्ययन गर्दा संविधान सार्ने बाहेक अन्य कार्य गरेको देखिँदैन । हाम्रो मुलुकको संघीयता (कोअपरेटिभ) जटिल प्रकृतिको संघीयता हो, यसमा सहकार्य, समझदारी, सामञ्जस्यता एक तहले अर्को तहलाई नगर्नासाथ योजना, आर्थिक र वित्तीय क्षेत्रमा कार्यान्वयन र अभ्यासमा गाँठो पर्छ । सरसर्ती अध्ययन गर्दा हाम्रो मुलुकमा केन्द्र सरकारभित्रै, प्रदेश सरकारभित्रै र स्थानीय सरकारहरूभित्रै पनि सम्बन्ध राम्रो अवस्थामा देखिँदैन ।

यो विषयलाई यसभित्रै वा अर्को विधेयक ल्याएर व्यवस्थित पार्नुपर्ने देखिन्छ भने त्यो विधेयकमा धेरैजसो लेखिएका विषयवस्तु केन्द्रबाट तल लादिएको वा प्रदेश र स्थानीय तहको अधिकार क्षेत्रभित्र हस्तक्षेप गरिएको देखिन्छ । जस्तै : केन्द्रले गुड गभरनान्स (सुशासन) ल्याएर स्थानीय तहको विकेन्द्रीकरणको कार्य पद्धति र प्रणाली मिचेको असन्तुलन देखिन्छ । मुख्यत: शासकीय पद्धति (गभरनान्स) परस्पर निर्भरतामै ऐन बनाउनु उपयुक्त हुन्छ, त्यहीं हाम्रो संविधान र सामाजिक–आर्थिक रूपान्तरण बोलेको छ । तर, संघीय यस शासन–व्यवस्थामा स्व–नियम (स्वायत्तता), सीमित नियमको र साझा नियम (सहभागिता) को एक विशेष संयोजन भएको हुन्छ । संसारमा विभिन्न खाले संघीय राज्य छन्, आआफ्ना प्रकारका संघीय व्यवस्था छन् । तर, सिद्धान्त र दिशाहरू : यी तीन कुरा संघीयताभित्र रहेका हुन्छन्, यो मूल मर्म यो राष्ट्रिय सभामा रहेको अन्तरसरकारी सम्बन्ध विधेयकमा सरसर्ती हेर्दा कमजोरी देखिन्छ । प्रस्ट, यसले यो संघीय व्यवस्था महँगो, पद्धतिमा झन्झटिलो र द्वन्द्व एकआपसमा चर्काउने नै हो तर द्वन्द्वलाई चुनौती र अवसरका रूपमा लिइनुपर्छ । त्यो गरिएन भने संघीयताको न्यूनतम मूल्य र मान्यताबाट तल झरिन्छ, साथै राष्ट्र विखण्डनको बाटो लाग्छ ।

यस विधेयकमा निर्देशन दिने राखेर व्यक्ति, पार्टीबाट छानिएको जनप्रतिनिधिको हैकम तिर उन्मुख देखिन्छ । निर्देशन संस्थागत पद्धति र प्रणालीमा लैजानु उपयुक्त हुन्छ । को–अपरेटिभ संघीयताको हकमा संविधानको संरचनाभित्र अन्तर सरकारी सम्बन्ध (शक्ति वितरणको संयत्रमा र भोलि हुने अभ्यासमा) अर्थ र वित्तीय क्षेत्र प्रस्ट र पारदर्शी पार्नुपर्छ, यहाँ गाँठो पर्ने सम्भावना धेरै मुलुकको अध्ययन गर्दा देखिएको छ । यसलाई म्यासाचुट युनिभर्सिटीका जोनाथन ए रोडेनस फिस्कल संघीयताबारे सन् २००६ मै बोल्छन् ।

अहिलेको यो मिश्रित गणतन्त्रमा अन्तरसरकारी सम्बन्धबारे विधेयक र ऐन बनाउँदा राजनीतिक सङ्गठनहरूको सिद्धान्तको सन्दर्भ, प्रस्तावनामा रहेको जनताको सार्वभौमिकताको सिद्धान्तबारे प्रस्ट इन्टरलिंकिङ गरेर देखाइनुपर्छ, जसमा भोलिको दिन केन्द्र, प्रदेश र स्थानीय सरकार चलाउनेले जनताका संविधानमा उल्लिखित अधिकार पित्को पनि तलमाथि गर्न नसकोस् ।